城中村改造要考虑外来人口居住权 别让外漂的年轻人“住”不起

改造城中村的过程就是数千万老百姓实现美好人居的过程，然而也有许多“漂”在大城市的年轻人担心，改造后房租上涨，他们租不起。有专家认为，“包容性”成为城中村改造的内在逻辑，这是“因为包容性改造的核心或者最为紧迫的要素，就是居住在这里的这群人在城市中最基本的需求——安全、有尊严和可负担地居住”。

一层楼18户租户共用一个厨房、两个自来水龙头，这是中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民近期在一个城中村看到的景象，这也让一直研究城中村改造问题的她进一步感觉到城中村改造的紧迫性。

(资料图片仅供参考)

“城中村可以说是深圳居住空间的‘半边天’。”北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任仝德看到，过去一段时期，深圳的城中村改造开展得轰轰烈烈，取得了一定的成果，但也有一些片区延续了大拆大建的城中村改造模式，问题凸显。

城中村改造是改善民生之需，是推动楼市发展的新发力点，也是拉动内需的重要动力。10月14日，中国城市百人论坛2023秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会在京召开，来自相关部门、学界以及产业界的多位专家、学者、产业推动者共同探索具有中国特色的超大特大城市城中村改造理论、模式、方法、路径。

新的城中村大规模改造时代来了

城中村是很多在北、上、广、深等超大特大城市打拼的新市民、青年人以及外来务工者的第一个“落脚点”，低租金、上班近的优势让他们留在这座城市少了一份压力，也多了一分希望。

“外来人口低成本生活的社区”——这是北京市城市规划设计研究院城市更新规划所主任、工程师游鸿在调查中，用来形容城中村最核心的关键词。事实上，他更愿意将城中村称呼为“跨界村”，在他看来，相比仍然是二元对立的城中村概念，“跨界”可能更能体现这类城中村的特点，人跨越了城乡的边界，地域跨界了城镇化的边界。并且，当下这些城中村正处于社会经济转折巨变的关口。

“地铁坐到头，回到村里头。”这一现象在北京并不鲜见。游鸿去过北京不少城中村，包括昌平沙河于辛庄。这里住了近7万名流动人员，不少在中关村工作的IT人员对这里并不陌生，尤其是一些刚工作的年轻人。他看到，在这里，居民步行10分钟可达地铁，最便宜的出租屋800元/月，繁华的商业街和夜市晚上11点不打烊，打工人花14元可以吃顿饱饭，一个人每月花费2500元-4000元可以解决衣食住行的全部需求，这对于收入不过万的人来说很有吸引力。

多位专家都谈到了城中村在过去几十年城市化进程中发挥的重要作用。叶裕民认为，城中村长期为新市民提供了低成本的居住空间，是我国工业化和城市化进程中的一个重要支撑，其历史作用巨大，它的功能在未来很长时间还将延续。只是当前城中村的人居环境、社会状态和空间格局，已经不能满足新时代共同富裕和人民美好生活的需求，因此需要更新和改造。

叶裕民指出，总体来看，城中村呈现“三低两高”的特征，“三低”是指土地利用效率低、产业技术水平低和居民收入水平低，“两高”是犯罪率高、无证建设比例高。从微观来看，城中村呈现出公共卫生安全隐患大，房屋安全、消防安全隐患多，配套设施比较落后，人居环境比较差，“住房贫困”比例比较高，社会治理比较难等一系列问题，亟需改造，“城中村问题仍然在积累”。

在叶裕民看来，当前正在进入一个新的城中村大规模改造时代。

近一段时间，多位学者对北京、上海、深圳、重庆、广州、成都、武汉、东莞8座超大特大城市的“城中村”进行了初步画像。叶裕民介绍，据初步摸底，这8座城市共有4400余个城中村，建设用地面积3500多平方公里，初步统计到居民5550余万人，其中，非户籍人口为3470余万人。叶裕民表示，这些数据待进一步校对，但是城中村的居住人口或将进一步增加。

当前，多地正在开展配套政策制定、摸清城中村底数、编制改造项目方案等工作。住建部城中村改造信息系统投入运行两个月以来，已入库城中村改造项目162个。

这是一张更难的“考卷”

城中村改造是一个复杂的系统工作，涉及主体多，各方利益协调难度大，改造耗时长。在过去几十年的改造实践中，不少城中村发生了翻天覆地的变化。然而，在不同地区，“改不动”“改不起”“改不完”的问题仍然不同程度地存在。

其中，“改不动”是指在诸多城中村改造项目中，相关部门与利益相关方协商不够或者不到位，利益相关方没能达成共识，遇到阻力。随着城中村改造的发展，相关部门主动与利益相关方加强协商，居民意识发生转变，逐渐由“要我改”转变为“我要改”，城中村改造的问题则开始更多聚焦于“改不起”。一方面是一些城中村可改造的利润空间有限，无法筹集到充足资金;另一方面，有的城中村在改造过程中，由于多种因素导致成本攀升，改造后的房子价格较高，普通居民住不起，商家租不起，没人“埋单”，发展不可持续。“改不完”一方面是指城中村存量未改完，另一方面，则是城中村改了，但出现“春风吹又生”的情况。

新一轮城中村改造如何适应新形势下房地产市场的需要，让城中村“改得动”“改得起”“改得完”?

中国人民大学党委副书记、纪委书记吴付来认为，要扬弃传统排斥性城中村改造模式，建构包容性城中村改造机制，积极稳步推动城中村改造和保障性租赁住房同步发展，增加区位合适、职住平衡的高品质有效住房供应，联动促进城中村区域空间品质提升、新市民住有所居，产业结构升级等多领域系统优化，是新时期城中村高质量更新改造面临的巨大挑战。

多位专家认为，排斥性改造导致城中村“改不完”。排斥性改造是指在城中村改造过程中，无视原城中村中大规模新市民聚居的事实，改造后新提供住房的数量和质量都不能满足原租住的中低收入新市民的需要，迫使他们向中心城外围迁移。

叶裕民认为，城中村改造的落脚点应该是为居民提供可支付健康住房和促进公共服务均等化。所以当前，一定要以人民为中心，实施包容性城中村改造，实现城中村改造与保障性租赁住房同步建设。她说：“改造城中村的过程就是数千万老百姓实现美好人居的过程，是让他们安居乐业的过程。”

“这是一张更难的‘考卷’。”游鸿指出，如今，北京的城中村改造面临着“多元目标之难”，要实现减量、增绿、拆违、治理、住房保障、乡村振兴等多重目标，统筹难度非常大。他担心，在此轮城中村改造中，排斥性改造会导致人员流失，给城市运转带来影响。

多重约束之下，城中村改造的破局之道是什么?游鸿建议，不激进、不盲目加杠杆，分类施策。近期，还要鼓励包容性治理，自主更新，优选好的区位试点拆改模式。在他看来，“包容性”成为此轮城中村改造的内在逻辑，这是“因为包容性改造的核心或者最为紧迫的要素，就是这群人在城市中最基本的需求——安全、有尊严和可负担地居住”。

分类施策是此轮城中村改造的基调之一。10月12日，记者从住建部获悉，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，分三类推进实施：一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。

根据深圳城中村的实际情况，仝德提出了三条改造路径：一是对条件特别差的村落，进行推倒重建式的更新，这样也可以弥补中高端市场的不足。二是条件较好的村落开展政府主导的统租型的整治，以供应保障性住房。三是对其他类型的村落可以尝试市场主导、政府保障的综合整治，面向城市的低收入群体提供健康可支付的住房。

将改造与保障性住房建设结合好

在城中村改造中，随着一栋又一栋高楼拔地而起，钢筋混凝土“森林”逐步形成，改造后的片区的容积率明显增加，开发商的“面包”变大了，原住民的“口袋”变“鼓”了。

然而，有的群体可能要开始发愁了，对他们来说，低成本的住房似乎“变少”了，甚至逐渐消失了。这样，这些外来人口、低收入人群或刚毕业的年轻人只能不断地向外漂移。不少年轻人表示，城中村改造后，他们最担心的就是房租上涨，他们租不起。

清华大学建筑学院城市规划系教授田莉在演讲时指出，不可否认，在各种各样的城中村改造模式中，长期存在着对外来人口居住权的忽视。

华东师范大学地理科学学院和中国现代城市研究中心教授、博士生导师汪明峰一直在关注上海的城中村改造问题。他发现，在上海城中村居住的大量低收入外来人口的主要住房需求是：便宜与职住临近。然而，在城中村不断拆迁改造的背景下，满足对低收入群体的住房供应明显减少了，这些外来人口在不同的城中村之间不断搬迁，一个被拆掉了，就搬到另一个，相对来说，他们可选择的空间被压缩了。

田莉认为，城中村的改造既要结合当下房地产市场的新形势，也要关注外来人口的居住权利。例如，房地产市场已经发生了深刻的变化，老百姓对楼市的预期也发生了很大的变化，年轻人的观念也在变化，有的年轻人选择租房过一生。

田莉认为，在城中村改造过程中，提供低成本的租赁住房是保障外来人口居住权益的主要路径之一。同时，这种改造要依靠市场和社会力量进行多元化改造。

保障性住房被认为是留住这些群体的解决方案之一。7月21日，国务院常务会议上审议通过的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》也提出，“把城中村改造与保障性住房建设结合好。”

在多位专家看来，在城中村改造中，推进保障性住房建设有不少机遇。此前，深圳市龙华区元芬村曾是一个典型的城中村，改造后，这里有了让青年人落脚的青年公寓。

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